Kooperative Wissenschaftspolitik

Analyse von 20 Jahren Bund-Länder-Zusammenarbeit   

Von Bund und Ländern aufgelegte Programme – Exzellenzinitiative, Hochschulpakt 2020 und Pakt für Forschung und Innovation u.a. – haben sowohl die Finanzierung als auch die politische Steuerung des Wissenschaftssystems nachhaltig verändert. Wie sind die Programme entstanden? Wie wurden sie von Bund und Ländern verhandelt? Welche Seite konnte sich mit ihren Interessen durchsetzen? In welchen Strukturen kommen Einigungen zustande?

Diese Fragen hat Patrick Hintze in seiner Dissertation, realisiert am Institut für Politikwissenschaft der Universität Duisburg-Essen und am Institut für Hochschulforschung (HoF), untersucht. Die Arbeit ist jetzt publiziert worden. Zentrale Ergebnisse sind:

Entgegen der zu Zeiten der Föderalismusreform verbreiteten Skepsis an verflochtenen Verhandlungssystemen hat die Zusammenarbeit in der Wissenschaftspolitik in den letzten 20 Jahren sichtbar zugenommen. Auf Basis von Bund-Länder-Vereinbarungen fließen jährlich über 15 Milliarden Euro an Hochschulen und Forschungseinrichtungen – mit steigender Tendenz. Das System setzt dabei auf Konsens: Nur mit der Zustimmung aller Länder und des Bundes können neue Programme aufgelegt, Strukturen verändert und politische Rahmenbedingungen für Wissenschaftsorganisationen definiert werden.

Ausgangspunkt der Analyse sind die Wissenschaftspakte von Bund und Ländern. Aufgrund ihrer hohen Finanzvolumina, ihrer langen Laufzeit und den mit den Mitteln verbundenen politischen Vorgaben gelten sie als wichtige Finanzierungs- und Steuerungsinstrumente, über deren Ausgestaltung zuvor oft monatelang in der Gemeinsamen Wissenschaftskonferenz (GWK) verhandelt wird. Da bislang kein Pakt nach der Laufzeit ersatzlos wieder abgeschafft wurde, handelt es sich häufig um Kettenprogramme. Die Untersuchung zeigt, wie es dazu kam, dass die Zusammenarbeit schrittweise intensiviert wurde:

• Die Wissenschaftsressorts von Bund und Ländern zeigten ein hohes Interesse daran, die Zusammenarbeit auszubauen. Das BMBF kann über den Vorschlag und die Finanzierung von Programmen Einfluss auf das Hochschul- und Wissenschaftssystem nehmen. Für die Landeswissenschaftsressorts überwiegen die in Aussicht gestellten Mittel die Nachteile, die mit einem Eingriff in die Landeskompetenzen vermutet werden könnten. Mit den Bundesmitteln und den Kofinanzierungsverpflichtungen lassen sich zusätzliche Landesausgaben rechtfertigen und Verteilungsspielräume gegenüber Finanzministerien absichern.
• Seit Anfang der 2000er Jahre sind die Rahmenbedingungen für die Zusammenarbeit günstig. War die deutsche Wissenschaft in den 1990er Jahren häufig noch Gegenstand von Kritik, dominiert spätestens seit der Definition des Lissabon-Ziels ein Grundkonsens zur Förderungswürdigkeit von Hochschulbildung und Forschung. Die hier getätigten Ausgaben gelten als wichtiger Beitrag zur langfristigen Wohlstandssicherung. Die Regierungschefinnen und -chefs folgten dieser Argumentation und unterstützten in den meisten Fällen den Abschluss neuer Vereinbarungen. Zugleich wurden die verfassungsrechtlichen Grundlagen erweitert.
• Zuletzt ist der Blick auf das Verhandlungsnetzwerk der GWK zu richten. Vetomöglichkeiten und Solidarorientierungen ermöglichen es den Ländern, ihre Interessen zu wahren und das finanzielle Gewicht des Bundes wirksam zu begrenzen. Eine Einigung ist wahrscheinlich, wenn kein Land gegenüber früheren Lösungen schlechter gestellt wird, was wiederum steigende Finanzansätze erfordert und insgesamt zu einer immer gleichmäßigeren Verteilung führt.

Die Wissenschaftsressorts profitieren somit von der Zusammenarbeit. Das Wachstum der gemeinschaftlich gebundenen Wissenschaftsausgaben gegenüber den landeseigenen Aufwendungen sorgt jedoch auch für Verschiebungen, die auf eine steigende Abhängigkeit hinweisen. Die zuletzt erfolgte Verdauerung der ersten Pakte dürfte diesen Trend noch verstärken.